editorial
20/08/2019

Anteproyecto de Ley Marco de Cambio Climático

[EDITORIAL] El 19 de junio al 31 de julio de este año, el Ministerio del Medio Ambiente sometió a consulta pública el Anteproyecto de Ley Marco de Cambio Climático (el “Anteproyecto”), con el objetivo de "hacer frente a los desafíos que impone el cambio climático, transitar hacia un desarrollo bajo en emisiones de gases de efecto invernadero hasta alcanzar la neutralidad de emisiones, aumentar la resiliencia a los efectos adversos del cambio climático, y dar cumplimiento a los compromisos internacionales asumidos por el Estado de Chile en la materia".

 

Anteproyecto de Ley Marco de Cambio Climático

En específico, el Anteproyecto propone elementos de gobernanza climática como el establecimiento de atribuciones y funciones para autoridades competentes, la creación de un comité científico asesor, y la transformación del Consejo Consultivo del Ministerio del Medio Ambiente en un Consejo Nacional para la Sustentabilidad y el Cambio Climático. Además, el Anteproyecto define una meta de mitigación de largo plazo que busca alcanzar la carbono neutralidad al 2050, esto es, igualar la cantidad de emisiones con las de captura de Gases de Efecto Invernadero (GEI) del país.

Con el fin de alcanzar la carbono neutralidad, el Anteproyecto establece la obligación de desarrollar una Estrategia Climática Nacional de Largo Plazo y Multisectorial que, entre otros, define una trayectoria de emisiones hacia la carbono neutralidad y asigna metas de reducción sectoriales, las que debieran ser cumplidas a través de Planes de Mitigación y Adaptación desarrollados por las respectivas autoridades sectoriales [1]. Entre los instrumentos de gestión climáticos, el Anteproyecto contempla el desarrollo de una Estrategia de Financiamiento Climática por parte del Ministerio de Hacienda, y de una ley que defina límites de emisiones de GEI y cree un sistema de transferencia de excedentes.

Consistente con la visión de Generadoras de Chile (AG) de un futuro eléctrico, con energía renovable y sustentable, y en un contexto de urgencia climática y la necesidad de avanzar hacia un país carbono neutral y resiliente al clima, reconocemos la necesidad del país de contar con mecanismos que permitan catalizar acciones de mitigación y adaptación al cambio climático, por lo que instrumentos de carácter legal, como el Anteproyecto propuesto, están en la línea correcta. Sin embargo, y considerando el carácter marco de esta ley, su contenido debiera apuntar a establecer las metas y gobernanza climática apropiadas para tener, a la brevedad posible, una discusión profunda sobre instrumentos específicos y condiciones habilitantes para el despliegue, efectivo y oportuno, de las acciones que nos permitan alcanzar una economía carbono neutral al 2050 y resiliente al clima. En este contexto, la AG considera que el anteproyecto de ley en consulta pública puede perfeccionarse en los ámbitos que se plantean a continuación.

En términos generales, el Anteproyecto debiera reconocer explícitamente el desarrollo sostenible como su marco principal, tal como lo plantea por ejemplo el Acuerdo de París [2], vinculando en consecuencia su aplicación con otros objetivos de política pública en materia económica, ambiental y social [3]. A este respecto, debe darse especial énfasis a la estimación de los impactos (p. ej. en empleo) en aquellos sectores, territorios y/o grupos vulnerables a la transición hacia una economía baja en emisiones y resiliente al clima, reconocido internacionalmente como “transición justa”.

Por otro lado, se estima que la agenda climática se fortalecería si se implementan mecanismos de participación y diálogo permanentes con los diferentes actores. Esto significa crear espacios de participación en las etapas de formulación, ejecución, monitoreo y evaluación de los instrumentos climáticos. Bajo esta perspectiva, pueden ser insuficientes los espacios de participación que propone el Anteproyecto respecto de los instrumentos de gestión ambiental, los que se activan mediante consultas públicas de entre solo 30 y 60 días una vez conocido el proyecto de instrumento respectivo.

Adicionalmente, podría ser insuficiente la propuesta del Anteproyecto de recurrir al actual Consejo Consultivo del Ministerio del Medio Ambiente, establecido en el artículo 76 de la Ley N°19.300, dado que el funcionamiento de este Consejo está supeditado a las facultades del Ministerio del Medio Ambiente. Además, parte del Consejo debe ser capaz de pronunciarse respecto de instrumentos de gestión ambiental y materias ambientales en general, por lo que sus miembros no necesariamente serán los más apropiados para contribuir a la agenda climática.

Por tanto, se estima necesario contar con una entidad multisectorial específica similar al Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, para discutir y avanzar en materias de cambio climático. Para esto se sugiere conformar una instancia integrada por especialistas representantes del sector público, privado, academia y sociedad civil, tanto a nivel nacional como regional, y que cubran los tres ámbitos de la sustentabilidad, esto es, económico, ambiental y social. Más aún, es deseable que esta instancia asesore directamente al Presidente, teniendo como objetivo apoyar la elaboración o seguimiento de productos específicos como la Estrategia Climática de Largo Plazo, además de generar reportes anuales de evaluación y recomendación respecto de las políticas climáticas.

Por otro lado, se sugiere abordar con mayor énfasis la problemática de aquellos contaminantes que no corresponden a GEI pero sí a contaminantes climáticos, como por ejemplo el carbono negro. Estudios [4] plantean que este último es el segundo contaminante climático más relevante a nivel nacional, luego del CO2, con una participación del 15% del aporte total de nuestras emisiones al potencial de calentamiento global de los próximos 100 años. De enfocarse el análisis en los siguientes 20 años, el carbono negro representaría un 33% del efecto climático de nuestras emisiones atmosféricas, muy próximo al aporte del CO2 que rondaría el 40%. Más aún, su inclusión puede ser clave para vincular la agenda global con la de descontaminación atmosférica, mediante, por ejemplo, la incorporación de un agente contaminante tan relevante como la leña, definido como carbono neutral pero que representa emisiones sustantivas de carbono negro.

Además, surgen algunas preguntas en relación a las metas de reducción de emisiones de GEI sectoriales a definir por la Estrategia Climática Nacional, las que supeditarían la elaboración de los Planes Sectoriales. Primero, ¿a quién atribuir las emisiones de GEI del sector? ¿a la demanda o a la oferta? Más aún, la electrificación del consumo puede significar una disminución de las emisiones de un sector (p. ej. transporte) pero un aumento en las emisiones del sector de generación eléctrica, aún cuando esto signifique una ganancia ambiental para el país. Por lo tanto, antes de definir metas sectoriales es necesario resolver este tipo de situaciones.

Finalmente, cabe destacar la necesidad de contar con instrumentos habilitantes de rango legal que generen las condiciones para que se materialicen las medidas de mitigación y/o adaptación identificadas en los Planes Sectoriales. Esto significa establecer las condiciones regulatorias, de incentivo a la innovación y desarrollo tecnológico, y financieras, entre otros, que permitan concretar la agenda climática, para así poder cumplir con las metas trazadas. Nuevamente, para el desarrollo de estos instrumentos resultan claves las instancias de diálogo y trabajo multisectorial que propicien los consensos que el país requiere para afrontar los desafíos que plantea un desarrollo sostenible en un contexto de urgencia climática.

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[1] Ministerios de Agricultura; Economía, Fomento y Turismo; Energía; Minería; Obras Públicas; Salud; Transportes y Telecomunicaciones; Defensa Nacional; Vivienda y Urbanismo; y Medio Ambiente.
[2] El Acuerdo de París tiene por objeto reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático en el contexto del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza.
[3] como la descontaminación atmosférica, la reducción de la pobreza energética y la conservación de la biodiversidad, entre otros.
[4] “Apoyo a la iniciativa para el plan de mitigación de los contaminantes climáticos de vida corta en Chile”. DICTUC, GreenlabUC y USM (2017). Reporte para el Ministerio del Medio Ambiente.

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